EL EJERCICIO DE FACULTADES LEGISLATIVAS POR EL PODER EJECUTIVO

por Cátedra

I. El artículo 29 de la Constitución Nacional

El art. 29 de la Constitución Nacional establece que el Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional facultades extraordinarias ni la suma del poder público por las que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos queden a merced.de gobierno ó persona alguna. Igual principio establece con respecto a las legislaturas provinciales en relación a los Gobernadores. Se trata de un delito de naturaleza constitucional correspondiéndoles a sus autores, los legisladores que incurran en la conducta descripta en la norma, la pena de los infames traidores a la patria.
Este artículo, sin antecedentes en el derecho comparado, prohíbe, entre otras cosas, el ejercicio de funciones legislativas por parte del Poder Ejecutivo. Esta prohibición es un principio propio de los sistemas presidencialistas que establecieron los constituyentes en 1853 teniendo en cuenta la práctica anterior de nuestras provincias cuyas legislaturas otorgaban a los gobernadores la facultad de dictar normas de contenido legislativo. Esta norma no estaba contemplada en el proyecto de Alberdi .
En el Derecho Público Provincial encontramos los antecedentes del artículo 29 en la resolución de la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires que otorgo el “lleno de facultades” al gobernador Martin Rodríguez en octubre de 1820 . Esta práctica fue seguida por la Sala de Representantes de la Provincia de Buenos Aires al sancionar la ley del 6 de diciembre de 1829 que otorgó al gobernador de la provincia facultades extraordinarias . La misma autorización efectuó la Sala de Representantes de la Provincia de Corrientes por ley del 5 de septiembre de 1831 , culminando esta ruptura del principio de división de poderes con la ley de la provincia de Buenos Aires del 7 de marzo de 1835 que otorgo a Rosas la suma del poder público .
En distintas notas intercambiadas entre Rosas y la Legislatura en 1840 se hace expresa referencia a “sus haberes, su vida y también su fama”, o “sus fortunas, vida y fama” o a “su vida, sus saberes y su fama” .

Antes de la sanción de la Constitución de 1853 el Derecho Publico Provincial reaccionó contra esa práctica. En el Proyecto de Constitución para la Provincia de Buenos Aires de 1833 se prohibían expresamente las facultades extraordinarias. Decía el art.170 del Proyecto: “Jamás podrá en la provincia el poder ejecutivo ser investido con facultades extraordinarias, para disponer de las vidas ni fortunas de los particulares…” . La Provincia de Corrientes, en uno de sus tantos pronunciamientos contra Rosas expreso su oposición a las facultades extraordinarias: “El Congreso General Constituyente de la Provincia de Corrientes declara que la inteligencia dada a las palabras ´facultades extraordinarias y suma del poder público sobre la vida, libertad, seguridad y propiedad del hombre´ son antisociales, degradantes a la especie humana y contrarios a la ventura y felicidad” .
De estos antecedentes surgen las expresiones “facultades extraordinarias”, “suma del poder público” y “vida, el honor o la fortuna de los argentinos” que aparecen en el texto constitucional que en definitiva prohíbe otorgar al Poder Ejecutivo facultades legislativas y considera a las personas que las otorgue “infames traidores a la patria”.
¿Cómo se compatibilizan principios como los del art. 29 de la Constitución Nacional producto de nuestra historia política y coherentes con el principio de división de poderes de un sistema presidencialista como el nuestro, con las normas incorporadas en la Reforma Constitucional de 1994 que autorizan delegaciones legislativas, decretos de necesidad y urgencia y promulgación parcial de las leyes, que significan el ejercicio de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo?

II. Delegaciones legislativas.

La reforma constitucional de 1994 autoriza la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo. El art. 76 de la Constitución establece un principio general por el que se prohíbe la delegación legislativa y a continuación establece las excepciones y las condiciones en que se ejercerá esa delegación. Dice el art. 76 de la Constitución: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazos fijados para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.
Con anterioridad a la Reforma Constitucional de 1994 la delegación legislativa no tenia fundamento constitucional. A pesar de ello el Congreso delego en el Poder Ejecutivo facultades que le eran propias y eso dio lugar a la jurisprudencia de la Corte Suprema que admitió la constitucionalidad de lo que llamo delegación impropia.
Los sistemas parlamentarios en los que aparece diluido el principio de división de poderes, por ser el Poder Ejecutivo o Gobierno creación de la mayoría parlamentaria, que lo puede destituir mediante el voto de censura, utilizan habitualmente las delegaciones legislativas o los decretos de necesidad y urgencia. Esas autorizaciones del los textos constitucionales se fundamentan en la necesidad de simplificar los procedimientos legislativos supliendo la actividad no ejercida por el Congreso en épocas de crisis.
El problema constitucional que se presenta en los sistemas presidencialistas es más complejo ya que en estos sistemas existe división de poderes y debe determinarse en qué medida esas delegaciones contradicen el principio de división de poderes al asumir el Poder Ejecutivo competencias propias del Congreso y que, en consecuencia, pueden resultar inconstitucionales.
La delegación legislativa no emana de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, sino de una habilitación conferida por el legislativo. Esta práctica fue admitida por !a Corte Suprema de Justicia antes de la reforma de la Constitución en 1994.
En el caso Delfino resuelto en junio de 1927 la Corte estableció “…el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado implícitamente por ésta en el art. 29… Existe una distinción fundamental entre la delegación para poder hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, á fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido” .
En el mismo sentido se pronunció la Corte en el caso Prattico en 1960. El Poder Ejecutivo “no recibe una delegación proscripta por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (art. 86, inc. 2º) cuya mayor o menor extensión dependen del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo” .
En diciembre de 1993 la Corte Suprema en el caso Cacchia convalidó las delegaciones legislativas, llamando a los decretos delegados reglamentos de ejecución sustantivos: “En este caso, inevitablemente el Poder Ejecutivo deberá disponer como se llevará a cabo tal actividad, siempre cuidando de no contradecir la ley así reglamentada. Se trata, en definitiva, de normas de procedimiento para la adecuada aplicación de la ley por parte de la Administración Pública: son reglamentos de ejecución adjetivos. Distinto es el supuesto de lo que es posible denominar “delegación impropia” -por oposición a la antes indicada delegación en sentido estricto, donde existe una verdadera transferencia de competencia- la que ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia de contenido que realizará el poder administrador. No existe aquí transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un régimen en sí mismo completo y terminado, pero cuya aplicación concreta—normalmente en aspectos parciales- relativa a tiempo y materia, o las otras circunstancias, queda reservada a la decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es, junto con el Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nación Argentina. El Poder Legislativo, muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o “ejecute” la ley, según el “standard” inteligible que el mismo legislador estableció, es decir, la clara política legislativa, la lógica explícita o implícita, pero siempre discernible, que actúa como un mandato de imperativo cumplimiento por parte del Ejecutivo. Estos reglamentos también se encuentran previstos en el art. 86 inc. 2° de la Constitución —una norma que, no puede dejar de ser advertido, no se encuentra en su similar norteamericana, lo que refuerza aún más la constitucionalidad, en nuestro sistema, de este tipo de decretos— por lo que, en realidad, son también decretos de ejecución de la ley, aunque con un contenido diverso que los analizados bajo ese nombre en primer término” .
En el voto de la minoría, contrario a la aceptación de las delegaciones legislativas, se hace expresa referencia a las diferencias entre un sistema parlamentario y un sistema presidencialista: “Que el fundamento de tal negativa reposa en la esencia del sistema constitucional argentino, en el cual -como su fuente, el constitucionalismo norteamericano- tanto la ruptura del equilibrio entre los poderes constituidos como la confusión entre el poder constituyente y los poderes constituidos, comportan la muerte del sistema y la no vigencia del estado de derecho. En efecto, en los regímenes de ejecutivo de origen presidencialista -que recibe su legitimación del pueblo soberano- las delegaciones legislativas que favorecen la concentración del poder provocan -aun cuando estén inspiradas en razones de emergencia e interés general- la ruptura del presupuesto de base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo es evidente que ha muerto el estado constitucional de derecho. Por el contrario, la delegación legislativa y. la ampliación de competencias en una estructura de gobierno de ejecutivo de origen parlamentario no representa riesgos para las libertades individuales. Ello es así porque la continuidad del ejecutivo —al que se le delega la capacidad de legislar- depende del propio parlamento, que mediante el voto de confianza o el voto de censura ejerce un control continuado sobre el ejercicio de las facultades conferidas, sin peligro de que el poder o exceso de poder tienda a devenir tiránico” .
¿En qué medida los principios aceptados por la Corte fueron modificados con la reforma constitucional de 1994? Debe establecerse si la reforma constitucional ha ampliado las facultades que había admitido la Corte o si la Constitución reformada no ha hecho otra cosa que reconocer constitucionalmente lo que la Corte había llamado delegación impropia o reglamentos adjetivos.
Teniendo en cuenta los principios generales establecidos por la Constitución que prohíben al Poder Ejecutivo ejercer funciones legislativas, toda excepción a esa prohibición debe ser interpretada en forma restrictiva. El art. 29 de la Constitución prohíbe otorgar al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias o la suma del poder público. El art. 99 inc. 3° le prohíben emitir disposiciones de carácter legislativo. El art. 76 prohíbe las delegaciones legislativas. La interpretación armónica de estas normas con el art. 76 de la Constitución que excepcionalmente autoriza la delegación legislativa llevan a la conclusión que la Convención Constituyente de 1994 al autorizar esa excepción, no ha hecho otra cosa que reconocer validez a los principios jurisprudenciales de la Corte sobre delegación impropia que con anterioridad carecían de sustento constitucional. El Congreso a través de las bases de la delegación debe establecer la política legislativa que es complementada por los decretos delegados sancionados por el Poder Ejecutivo que integran el acto legislativo anterior.
Existen materias sobre las cuales no pueden existir delegaciones legislativas, aún en los casos de la indeterminada “emergencia pública” prevista en la Constitución porque en esos casos la Constitución exige ley del Congreso. Ello ocurre en materia penal, en protección del principio de legalidad (art. 18, Constitución) o en materia impositiva (art. 4°, Constitución). Tampoco en los supuestos expresamente prohibidos en los casos de decretos de necesidad y urgencia que constituyen una zona de reserva legal que no puede ser objeto de delegaciones ni de decretos de necesidad y urgencia.
Si el decreto delegado es complementario de la ley sancionada por el Congreso con bases previamente establecidas, no es posible, en el marco de la Constitución, derogar leyes mediante delegaciones legislativas ya que en este caso se espiaría transfiriendo al Poder Ejecutivo competencias que son propias del legislativo. Derogar una ley, como sancionarla, es una atribución propia del Congreso, y la exigencia de “bases de la delegación” del texto constitucional, que presupone un objeto de la ley claramente determinado, resulta incompatible con la indeterminación que significa autorizar al Poder Ejecutivo a derogar leyes.
En ciertos casos así se ha procedido, antes y después de la reforma de la Constitución.
La ley 23.696 (Adía, XLIXC, 2444) de Reforma del Estado, sancionada el 17 de agosto de 1989 (B.0.23/8/89) delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de transformar la tipicidad jurídica de las empresas y sociedades del estado y crear nuevas empresas. La delegación efectuada autorizaba al Poder Ejecutivo a delegar en el “ministro competente” las competencias que le asignaba la ley. El Ministro a su vez estaba autorizado a delegar tales atribuciones en los secretarios del Ministerio. Por el art. 14 de la ley se creó una Comisión Bicameral que debería controlar el cumplimiento de la ley. Los decretos sancionados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley son remitidos a la Comisión Bicameral sin que esta Comisión haya ejercido debidamente las facultades de contralor que se reservara. La amplitud de la delegación efectuada por el Congreso que sirvió dé fundamento legal a la política de privatizaciones hacen de la ley una norma inconstitucional.
La ley 24.629 (Adía, LVIB, 1718) , de segunda reforma del Estado sancionada el 22 de febrero de 1996 (B.0.8/3/96) invoca expresamente el art. 76 de la Constitución y delega en el Poder Ejecutivo la facultad de modificar, fusionar, transferir, o suprimir organismos pertenecientes a la administración. Los decretos que se dicten en función de las facultades delegadas se someten, según la ley, al control de la todavía inexistente Comisión Bicameral Permanente prevista por la Constitución. Nuevamente la amplitud de la delegación cuya ejecución implica derogar leyes mediante decretos delegados excede la autorización prevista por el art. 76 de la Constitución y tornan a la ley inconstitucional.
La ley 24.631 (Adía, LVIB, 1721) , sancionada el 13 de marzo de 1996 (B.O. 27/3/96) delega en el Poder Ejecutivo la facultad de modificar impuestos. Somete el ejercicio de las facultades delegadas al control de la Comisión Bicameral Permanente. La ley es contraria al art. 4º de la Constitución que establece como facultad del Congreso legislar sobre impuestos.

III. Decretos de necesidad y urgencia

La Reforma Constitucional de 1994 establece un principio general que es concordante con el art. 29: “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” (art. 99 inc. 3°). Pero contradictoriamente con este principio, el mismo artículo autoriza al Poder Ejecutivo “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes” a dictar decretos de necesidad y urgencia. Se los prohíbe en materia penal, tributaria, electoral o sobré el régimen de Partidos Políticos.
Se reconoció así la práctica adoptada por el Poder Ejecutivo de sancionar decretos de necesidad y urgencia, sin sustento constitucional, que alcanzo su mayor deformación, en el período 1989-1994 . La Reforma Constitucional de 1994 por un lado limitó esa práctica descontrolada, pero reconoció validez constitucional a los decretos de necesidad y urgencia que, parte de la doctrina, consideraban inconstitucionales.
Los decretos de necesidad y urgencia, como las delegaciones legislativas, son propios de los sistemas parlamentarios y contrarios al principio de división de poderes.
Desde la Reforma Constitucional de 1994 el Poder Ejecutivo limitó su práctica anterior de sancionar indiscriminadamente decretos de necesidad y urgencia, pero no cumplió con los requisitos constitucionales que autorizan su sanción ya que en ningún caso fue inposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes. No puede confundirse oposición parlamentaria a la sanción de las leyes con imposibilidad de funcionamiento del Congreso, supuesto éste en el que la Constitución los autoriza.
Los decretos de necesidad y urgencia sancionados después de la reforma de 1994 son los siguientes:

1. Decreto de necesidad y urgencia 2302/94.
El decreto de necesidad y urgencia 2302/94 (Adla, LV-A, 872), sancionado el 27/12/94 (B.O. 28 de diciembre de 1994) paralizó por ciento veinte días los reclamos administrativos y juicios contra la Administración Nacional de Seguridad Social o contra el ex Instituto Nacional de Previsión Social. El Poder Ejecutivo invocó en este decreto las facultades conferidas por el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional “cuando la necesidad se hace presente y la urgencia lo justifica”. Fue firmado por todos los Ministros, como lo exige la Constitución y remitido al Congreso para su consideración.
La ley 24.463 (Adía, LV-C, 2913) promulgada parcialmente por el Poder Ejecutivo el 23/3/95 (B.O. 30/3/95) en su art. 11 inc. 2° derogó el decreto de necesidad y urgencia 2302/ 94. Es decir, el decreto no fue aprobado por el Congreso cuando fue sometido a su consideración. Si se tiene en cuenta que el art. 82 de la Constitución excluye la sanción tácita de las leyes el decreto de necesidad y urgencia 2302/94 es una norma rechazada por el Congreso cuyos efectos jurídicos no están determinados porque el Congreso no ha dictado la ley reglamentaria prevista por la Constitución, pero que, al ser derogado ya había cumplido con su objeto, esto es, paralizar las reclamaciones administrativas y judiciales en materia previsional.

2. Decreto de necesidad y urgencia 290/95
El decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) del 27 de febrero de 1995 (B.O. 1/3/95) sé define expresamente como norma de ese carácter en su art. 31. Rebaja las retribuciones del personal del sector público nacional comprendido en el art. 8 de la ley. 24.156 (Adla, LIl-D, 4002) y establece un plazo de diez días para que los trabajadores comprendidos en convenciones colectivas de trabajo puedan considerarse despedidos en los términos del art. 346 dé la ley de contrato de trabajo (Adla, XXXIV-D, 3207; XXXVI-B, 1175), vencido el cual se extinguirá toda acción o derecho. Se reducen las retribuciones del personal contratado y en caso de no aceptación se rescinde el contrato.
El mismo decreto reforma la Carta Orgánica del Banco Central aprobada por ley 24.144 (Adla, LII-D, 3892), agregándole un párrafo al inc. c del art.17.
El art. 32 del decreto de necesidad y urgencia dispone dar cuenta al Congreso según lo dispuesto por el.art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional.

3. Decreto de necesidad y urgencia 398/95
El decreto de necesidad y urgencia 398/95 (Adla, LV-C, 2976) del 23 de marzo de 1995 (B.O. 27/3/95) modificó el art 4º del decreto de necesidad y urgencia 290/95 elevando el plazo de caducidad a treinta días. Se trata entonces de un decreto de necesidad y urgencia modificatorio de otro decreto de necesidad y urgencia anterior sin que éste haya sido considerado por el Congreso.

4. Decreto de necesidad y urgencia 582/95
El decreto de necesidad y urgencia 582/95 (Adla, LV-C, 3017) del 24/4/95 (B.O. 25/4/95) establece un período de transición de tres meses para la plena vigencia del libro I de la ley 24.241 (Adía, L1IID, 4135) referido a jugadores de fútbol, técnicos, personal de los clubs que integran la Asociación del Fútbol Argentino y personal de esta institución.
El art. 9° remite el decreto de necesidad y urgencia al Congreso según lo dispuesto por el art. 99 inc. 3° de la Constitución y está firmado por todos los Ministros.
El mismo día de la sanción del decreto de necesidad y urgencia el Poder Ejecutivo sancionó el decreto 580/95: (B.O. 25/4/95) que vetó la ley 24.482 (Adla, LV-E, 5953; LV-C, 2948) sancionada por el Congreso el 5 de abril de 1995 que prorrogaba por 180 días la entrada en vigencia del libro l de la ley 24.241.
Se observa entonces disparidad de criterios entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. El primero prorroga la entrada en vigencia de una norma; el Poder Ejecutivo establece una etapa de transición con una normativa específica y acorta el período de entrada en vigencia del libro I de la ley 24.241.
Ante esa disparidad de criterios y en contra de lo que sería el régimen adecuado para la vigencia de un decreto de necesidad y urgencia que debería ser aprobado por el Congreso, prevalece transitoriamente el criterio del Poder Ejecutivo, imponiéndole a ambas Cámaras sus propios puntos de vista. La insistencia del Congreso, de acuerdo a procedimientos constitucionales, permitió que la ley 24.482 entrara en vigencia (B.O. 14/6/95).

5. Decreto 621/95
El decreto 621/95 (Adía, LVC, 3019) sancionado el 26/4/95 (B.O. 2/5/95) es reglamentario de los tratados internacionales referidos a propiedad intelectual e industrial aprobados por las leyes 17.011 y 24.245 (Adla, XXVI-C, 1528; LIII-D, 4183). Dice en sus considerandos “Que hasta tanto el Honorable Congreso Nacional sancione una nueva legislación definitiva en materia patentaría, y. teniendo en cuenta lo dispuesto por el decreto 549 del 18 de abril de 1995, resulta necesario reglamentar en forma transitoria, lo dispuesto por los tratados internacionales en conjunción con la ley 111 (Adla, 18521880,432)”.
El decreto no se define como decreto de “necesidad y urgencia pero reglamenta tratados que deberían ser reglamentados por leyes de acuerdo con las obligaciones contraídas por el Estado. Suple la ausencia de leyes reglamentarias.
Con anterioridad; por decreto 548/95 el Poder Ejecutivo había vetado parcialmente la ley 24.481 (B.O. 2174/85) (Adla, LV-D, 5635) qué reglamentaba los convenios sobre propiedad intelectual e industrial con criterios que, según el Poder Ejecutivo, resultaban contrarios á los tratados. En consecuencia se veta la ley y posteriormente se dicta un decreto que reemplaza los artículos con los criterios del Poder Ejecutivo y no los del Congreso. Nuevamente, frente a puntos de vista contrarios entre el Ejecutivo y el Congreso, prevalece la política del Ejecutivo.
No se le dio al decreto el tratamiento constitucional previsto para los decretos de necesidad y urgencia, pero por su naturaleza jurídica, por reemplazar leyes, se trata de un decreto de necesidad y urgencia.

6. Decreto 977/95
El decreto. 977/95 (Adla, LV-D, 4440) sancionado el 6/7/95 (B.O. 11/7/95) reglamenta las funciones del Jefe del Gabinete de Ministros.
El Poder Ejecutivo funda la sanción del decreto en los arts. 100 y 101 de la Constitución Nacional que reglamenta las funciones del Jefe de Gabinete de Ministros y afirma ejercer las atribuciones que le confiere el art. 99 inc. Iº de la Constitución que dice que el Presidente de la Nación es jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país.
El decreto no dice ser un decreto de necesidad y urgencia ni se le dio el trámite previsto en la Constitución para los decretos de necesidad y urgencia.
La reglamentación de las funciones del Jefe de Gabinete de Ministros corresponde a la ley de ministerios (Adla, XXXIII-C, 2962). Aunque la norma no lo diga e incluso de los considerandos del decreto pueda extraerse que el Poder Ejecutivo lo considera un reglamento autónomo, por reemplazar una ley aún no sancionada se trata de un decreto de necesidad y urgencia.

7. Decreto 770/96
El decreto de necesidad y urgencia 770/96, sancionado el 15/7/96 (B.O. 16/7/96) (Adla, LVI-C, 3585), establece un nuevo régimen de asignaciones familiares y deroga la ley 18.017 (Adla, XXIX-A, 6). En los considerandos del decreto se hace referencia a antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales referidos a los decretos de necesidad y urgencia y su reconocimiento por la Corte Suprema de Justicia. Se invoca en los considerandos el art. 99 inc. 3° de la Constitución. El art. 12 del decreto dice: “Comuníquese, publíquese, dese a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese”. No contiene la fórmula “Dese cuenta al Honorable Congreso de la Nación“ incorporada habitualmente a los decretos de necesidad y urgencia.

8. Decreto de necesidad y urgencia 773/96
El decreto de necesidad y urgencia 773/96 (Adla, LVI-C, 3588) sancionado el 15/7/96 (B.O. 16/7/96) deroga el decreto de necesidad y urgencia 1477/89 (Adla, L-A, 34) que había incorporado el art. 105 bis a la ley 20.744 de Contrato de Trabajo. Se mencionan en los considerandos del decreto qué antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales aceptaron los decretos de necesidad y urgencia y expresamente se menciona a Joaquín V. González y Rafael Bielsa entre quienes aceptaron los decretos de necesidad y urgencia antes de la reforma de la Constitución. Se invoca el art. 99 inc. 3° de la Constitución, pero el decreto no contiene la fórmula de remisión al Congreso para su consideración.

9. Decreto de necesidad y urgencia 772/96
El decreto de necesidad y urgencia 772/96, sancionado el 15/7/96 (B.O. 16/7/96) (Adla, LVI-C, 3587) asigna al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las funciones de Superintendencia y Autoridad Central de la Inspección del Trabajo en todo el territorio nacional. Nuevamente se invocan antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales y el decreto, como los decretos anteriores sancionados en la misma fecha no contiene la fórmula de remisión expresa al Congreso.

10. Decreto 1553/96
El decreto 1553/96 sancionado el 18/12/96 (B.O. 19/12/96) (Adla, LVI-E, 6314) autoriza al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a revocar total o parcialmente la homologación de convenciones colectivas de trabajo vigentes. Se modifica así lo establecido por la ley 14.250 sobre Convenciones Colectivas de Trabajo referido a la vigencia de las mismas (Adla, XIII-A, 195).
El decreto se funda en las facultades reglamentarias establecidas por el art. 99 inc. 2º de la Constitución, por lo que el Poder Ejecutivo no lo considera un decreto de necesidad y urgencia y no lo remite, en consecuencia, al Congreso para su consideración.

11. Decreto 1554/96
El decreto 1554/96 sancionado el 18/12/96 (B.O. 19/12/96) reglamenta la ley 23.596 (Adla, LVI-E, 6314; XLVIII-D, 4181) sobre procedimiento para la negociación de las Convenciones Colectivas del Trabajo. Para su sanción se invocó el art. 99 inc. 2º de la Constitución, es decir que no se define como decreto de necesidad y urgencia ni se lo remite al Congreso para su consideración.
Su contenido altera el régimen de la ley 14.250 sobre Convenciones Colectivas de Trabajo, por lo que puede ser considerado como decreto de necesidad y urgencia.

12. Decreto 1555/96
El decreto. 1555/96 sancionado el 18/12/96 (B.O. 19/12/96) (Adla, LVI-E, 6314) autoriza a las Comisiones Internas, delegados del personal u organismos similares y un empleador a celebrar Convenios Colectivos. El decreto se considera reglamentario de la ley 24.467 (Adla, LV-C, 2927) sobre régimen de la pequeña empresa. Se invoca el art. 99 inc. 2° de la Constitución y no se lo remite al Congreso para su consideración.
Por modificar la ley 14.250 sobre Convenciones Colectivas de Trabajo puede ser considerado un decreto de necesidad y urgencia.
Como puede observarse a través del análisis de los decretos de necesidad y urgencia, en su sanción no se cumplieron los requisitos constitucionales ya que en ningún caso se dio el supuesto de circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. La práctica del Poder Ejecutivo ha sido confundir oposición parlamentaria o dificultades parlamentarias con las circunstancias excepcionales previstas por la Constitución. El Congreso, por su parte, no ha reivindicado para sí 1a facultad de aprobar o no los decretos de necesidad y urgencia y salvo indirectamente, no ha entrado á considerar los mismos, permitiendo que el Ejecutivo asuma facultades que no le han sido otorgadas por la Constitución y que son propias del cuerpo legislativo.

IV. La promulgación parcial de las leyes

El veto a las leyes es reconocido como parte de las facultades ejercidas por él Poder Ejecutivo como colegislador. Presupone el principio de división y equilibrio de poderes. La Constitución de 1853 reconocía este derecho en el Poder Ejecutivo siguiendo los principios de la Constitución de los Estados Unidos, pero no contemplaba el supuesto del veto y promulgación parcial de las leyes. El derecho norteamericano no acepta la promulgación parcial.de las leyes. La Reforma Constitucional de 1949 reconoció expresamente en el Poder Ejecutivo la facultad de vetar y promulgar parcialmente las leyes.
La Reforma Constitucional de 1994 incorporó expresamente, entre las facultades del Poder Ejecutivo, la de vetar y promulgar parcialmente las leyes exigiendo que la parte no observada dé la ley tenga autonomía normativa y que no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso (art: 80).
Como ocurre con las delegaciones legislativas y con los decretos de necesidad y urgencia la norma establece un principio general: “Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante” y a continuación establece la excepción.
Con anterioridad a la Reforma Constitucional de 1994, al no estar reconocido expresamente en el texto constitucional la posibilidad de vetar y promulgar parcialmente una ley se planteó el debate sobre su constitucionalidad.
La historia constitucional argentina registra pocos ejemplos, con anterioridad al período constitucional iniciado en 1989, de veto parcial y promulgación parcial de las leyes. Un estudio sobre el tema señala que en nuestra historia se registran hasta 1943 diez vetos parciales a las leyes. De esos vetos parciales, seis correspondían a leyes de presupuesto. Desde 1946 hasta 1949, cuando la Reforma Constitucional de 1949 aceptó el veto parcial, se registraron tres vetos parciales. Durante la vigencia de la Reforma Constitucional de 1949 se registraron siete vetos parciales. Con posterioridad se registraron los siguientes datos que corresponden a los respectivos períodos constitucionales.

1958-1962 7
1963-1966 2
1973-1976 6
1983-1989 12
1989 hasta el 4/8/92 25

La práctica de vetar y promulgar parcialmente las leyes, como ocurrió con las delegaciones legislativas y los decretos de necesidad y urgencia, tolerados por el Congreso y la Justicia, precedió a su expreso reconocimiento constitucional.
Desde 1994 y hasta agosto de 1995 se registran los siguientes vetos parciales:

1. Ley 24.348 (Adla, LIV-C, 2854) regulatoria de la transición de obras de distribución de gas natural por redes ejecutadas por terceros, vetada parcialmente por decreto. 1168 del 15/7/94 (B.O. 20/7/94) (Adla, LIV-C. 2854).

2. Ley 24.354 (Adla, LIV-C, 2870) de creación del sistema nacional de inversiones públicas, vetada parcialmente por decreto 1427 del 22 de agosto de 1994 (B.O. 29/8/94) (Adla, LIV-C 2870).

3. Ley 24.374 (Adla, LIV-D, 4358) que establece un régimen de regularización dominial en favor de ocupantes de inmuebles urbanos, vetada parcialmente por decreto 1661 del 7/9/94 (B.O. 27/9/94). Se invocan para este veto parcial las facultades otorgadas por el art. 80 de la Constitución Nacional y se da cuenta del veto parcial del “H. Congreso de la Nación a los efectos previstos en el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional”

4. Ley 24.377 (Adla; LIV-D, 4385) modificatoria de la ley de Fomento de la Cinematografía Nacional, vetada parcialmente por decreto 1832 del 14/10/94 (B.O. 19/10/94) (Adla, LIV-D, 4785). Se remitió el decreto al Congreso para el trámite previsto por el art. 99 inc. 3° de la Constitución.

5. Ley 24.447, de Presupuesto General para el ejercicio 1995, vetada parcialmente por decreto. 2329 del 28/12/94 (B.O. 30/12/94) (Adla, LV-A, 313). Se remitió el decreto al Congreso para el trámite previsto por el art. 99 inc. 3° de la Constitución.

6. Ley 24.434 (Adla, LV-A, 294) qué establece un régimen para el cobro de cuotas sindicales, vetada por decreto 48 del 11/1/95 (B.O. 16/ 1/95). En este caso el Poder Ejecutivo observó únicamente el art. 7 de la ley, pero fundó el veto en el art. 83 de la Constitución, es decir el que autoriza el veto de las leyes. No dio intervención a la Comisión Bicameral.
Aunque se observó un solo artículo de la ley y no se utilizó la fórmula habitualmente utilizada en los casos de veto de las leyes (“Vetase el proyecto de ley…”, “Observase el proyecto de ley…”), se siguió el procedimiento de veto total. Es el procedimiento que hubiese correspondido antes de la incorporación del art 80 en la Reforma Constitucional de 1994 cuando se observaba parcialmente una ley. El Poder Ejecutivo, pese a la expresa autorización constitucional para vetar y promulgar parcialmente una ley, siguió, en este caso el procedimiento correspondiente al veto total.

8. Ley 24.462 (Adla, LV-C, 2913) por el que se declara Día de la integración argentino chilena al 29 de noviembre, vetada por decreto 318 del 6/3/95 (B.O. 10/3/95). Como en el caso anterior el Poder Ejecutivo sólo observó el art. 7° de la ley, pero fundó el veto en el art. 83 de la Constitución y le dio el trámite correspondiente al veto total.

9. Ley 24.463 (Adla, LV-C, 2913) de reforma al sistema integrado de jubilaciones y pensiones, vetada parcialmente por el decreto 417 del 23/3/95 (B.O. 30/3/95) (Adla, LV-C, 2913). Se invocó en el veto parcial el art. 80 de la Constitución y se lo remitió al Congreso para el cumplimiento del trámite previsto por el art. 99, inc. 3° de la Constitución.

10. Ley 24.485 (Adla, LV-E, 6957) de creación de un sistema de garantías de los depósitos bancarios, vetada parcialmente por decreto 538 del 12/4/95 (B.O. 18/4/95) (Adla, LV-C, 2951). Se invocó el art. 80 de la Constitución Nacional y se le dio el trámite establecido por el art. 99 inc. 3° de la Constitución.

11. Ley 24.481 (Adla, LV-D, 5635) , sobre propiedad intelectual vetada por decreto 548/95 del 18/4/95 (B.O. 21/4/95). En este caso se observaron varios artículos de la ley, se invocó el art. 83 de la Constitución Nacional y se lo devolvió en su totalidad al Congreso.

12. Ley 24.479 (Adla, LV-C, 2948) de ejecución de una obra escultórica, vetada por decreto 553 del 26/4/95. Se invocó el art. 83 de la Constitución, se observaron dos artículos de la ley y se la devolvió en su totalidad al Congreso.

13. Ley 24.484 de creación de la Universidad Nacional de Villa María, vetada parcialmente por decreto 562 del 5/4/95 (B.O. 26/4/95) (Adla, LV-C, 2950). Se invocó el art. 80 de la Constitución y se le dio el trámite previsto por el art. 99 inc. 3°. .

14. Ley 24.487 sobre telegramas y cartas documentos enviados por el trabajador en relación de dependencia, vetada parcialmente por decreto 847 del 22/6/95 (B.O. 27/6/95) (Adla, LV-D, 4337). Se invocó el art. 80 de la Constitución y se lo remitió al Congreso para el trámite previsto por el art. 99 inc. 3°.

15. Ley 24.488 sobre inmunidad jurisdiccional de los Estados Extranjeros ante los tribunales argentinos, vetada parcialmente por decreto 849 del 22/6/95 (B.O. 28/6/95) (Adla, LV-D, 4339), Se invocó el art. 80 de la Constitución Nacional y se lo remitió al Congreso para el trámite previsto por el art. 99 inc. 3°.

16. Ley 24.493 sobre empleo de mano de obra nacional vetada parcialmente por decreto 845 del 22/6/95 (B.O. 28/6/95) (Adla, LV-D, 4341). Se invocó el art. 80 de la Constitución y se lo remitió al Congreso para el trámite previsto por el art. 99 inc. 3°.

17. Ley 24.496 de creación de la Universidad Nacional de Lanús, vetada parcialmente por decreto 895 del 29/6/95 (B.O. 4/7/95) (Adla, LV-D, 4343). Se invocó el art. 80 de la Constitución y se lo remitió al Congreso para el trámite previsto por el art. 99, iric. 3°.

18. Ley 24.516 (Adla, LV-D, 4367) de conexión física Victoria-Rosario, vetada por decreto 189 del 27/7/95 (B.O. 3/8/95). Se invocó el art. 83 de la Constitución Nacional, se observaron varios artículos del proyecto de ley y se lo remitió en su totalidad al Congreso.

19. Ley 24.521 dé Educación Superior vetada parcialmente por decreto 268 del 7/8/95 (B.0.10/8/ 95) (Adla, LV-D, 4369). Se invocó el art. 80 de la Constitución Nacional y se lo remitió al Congreso para el trámite previsto por el art 99 inc. 3°.
En los diecinueve casos analizados el Poder Ejecutivo efectuó observaciones parciales a las leyes. En algunos casos siguió el procedimiento correspondiente al veto total sin promulgar la parte no observada y sin hacer referencia alguna a la existencia o no de autonomía normativa en la parte no observada y a las razones por las que se optaba por el procedimiento al veto total. En otros casos se siguió el procedimiento autorizado por la Reforma Constitucional de 1994 sobre veto y promulgación parcial.
Cuando el Poder Ejecutivo veta totalmente un proyecto de ley utiliza una fórmula que consta de dos artículos: El artículo primero dice: ‘Vetase el Proyecto de Ley sancionado bajo el número…” En algunos casos el artículo primero dice “Observase…* en lugar de “Vetase…” El artículo segundo dice: “Devuélvase al Honorable Congreso de la Nación el Proyecto de Ley citado en el artículo anterior” o “…registrado bajo el número…”. En el caso de los proyectos de ley que se han analizado y en los que se siguió el procedimiento autorizado para el veto total el Poder Ejecutivo en el articulado del decreto por el que se veta el proyecto hace mención a los artículos observados y termina con la fórmula habitualmente utilizada en los casos de veto total.

V. Conclusiones

El art. 29 de la Constitución Nacional prohíbe el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo e impone la pena correspondiente a los infames traidores a la Patria a los legisladores que lo autoricen. Esa prohibición está reiterada en la primera parte de los art. 76 y 99 inc. 3°. El art. 80 prohíbe como principio general la promulgación parcial de las leyes. Ante esos principios generales las excepciones contempladas en las normas que autorizan las delegaciones legislativas, los decretos de necesidad y urgencia y la promulgación parcial dé las leyes deben ser de interpretación restrictiva existiendo materias que son competencia exclusiva del Congreso y con relación a las cuales no pueden hacerse delegaciones legislativas ni dictarse decretos de necesidad y urgencia.
Los principios generales de nuestra Constitución son coherentes con el sistema presidencialista que establece la división de poderes y toda alteración de esa división de poderes produce un desequilibrio que altera el sistema constitucional. Ello ocurre con el ejercicio de funciones legislativas por parte del Poder Ejecutivo si ese ejercicio no está limitado a las excepciones estrictas establecidas por la Constitución en los casos expresamente autorizados.
Desvirtúa el sistema constitucional el ejercicio abusivo dé las facultades legislativas que excepcionalmente otorga la Constitución al Poder Ejecutivo, más aún si se carecen de los órganos de control creados por la propia Constitución como la Comisión Bicameral Permanente y si existe por parte del Poder Legislativo y del Poder Judicial una declinación de sus propias competencias en favor del Poder Ejecutivo.

Ramón Torres Molina (Publicado en La Ley, 22 de julio de 1997).

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