La Constitución y su reforma

por Cátedra

Por Ramón Torres Molina: La Reforma Constitucional de 1994 fue legal y legítima. Reunió a todos los sectores de la población representados por diecinueve partidos políticos y alianzas. El ordenamiento de su articulado fue votado por unanimidad y el texto aprobado fue jurado por todos los convencionales constituyentes que participamos de la reforma. Quedaron atrás las discusiones sobre la forma de votación que se impuso a lo que se llamó el núcleo de coincidencias básicas – cuya legalidad se instituyó al incorporarse el sistema de votación en el propio Reglamento de la Convención- y se superaron las ilegalidades e ilegitimidades de las reformas anteriores y del acto de fuerza que derogó por decreto la Reforma Constitucional de 1949. El resultado fue una Constitución de todos los argentinos.

La incorporación de los Tratados sobre Derechos Humanos con jerarquía constitucional, que cambiaron el paradigma jurídico argentino, justificó la reforma. También la incorporación de los principios de protección al orden constitucional que contiene valores éticos y políticos que son producto de nuestra historia reciente. Los actos de todo poder usurpador son nulos; el pueblo tiene el derecho (y también la obligación moral) de resistir a la opresión.

Además se agregaron nuevos derechos y garantías y formas de participación popular.

Cuando se analiza una posible reforma, para corregir aspectos que no funcionan adecuadamente, o que funcionan mal, se utilizan dos tipos de argumentos en contra de una posible convocatoria:

1- se afirma que veinte años es un período corto para una nueva reforma;

2- se confunde reforma constitucional con reelección presidencial.

En el siglo 19, en cuarenta y siete años, se sancionó la Constitución y se la reformó tres veces: en 1860 para permitir la reincorporación de la Provincia de Buenos Aires a la Confederación, en 1866 cuando se modificaron dos artículos referidos al cobro de los derechos de exportación y en 1898 que modificó el número de ministros y la base poblacional para la elección de diputados. Estas dos últimas reformas corrigieron dificultades que presentaba la Constitución para el funcionamiento del estado.

Sobre la reelección presidencial, tema permanentemente controvertido, para evitar que se transforme erróneamente este punto en el debate principal de todo intento de reforma constitucional, debe respetarse el resultado que determinó la votación en la Convención Constituyente en 1994. En esa oportunidad firme un dictamen que establecía que el mandato presidencial duraba cuatro años sin posibilidad de reelección. Ratifico este punto de vista como criterio doctrinario.

Una Constitución es producto de una época. La realidad de 1994 es distinta veinte años después. La Reforma Constitucional de 1994 fue efectuada en pleno auge de las políticas neoliberales y la reforma expresa el predominio de esas ideas. Durante los 80 y 90 varios países de América Latina reformaron sus constituciones. Esas constituciones recogieron los principios del constitucionalismo social aunque en la realidad no tuviesen aplicación. Así se reformaron, por ejemplo, la Constitución de Brasil en 1988 y Colombia en 1991 que consagraron con amplitud los derechos sociales. En sentido contrario la Constitución peruana de 1993 retrocedió con relación a la Constitución de 1979, respondiendo a las concepciones neoliberales predominantes.

La Reforma Constitucional de 1994 no estableció los derechos sociales en forma directa. En una etapa de predominio de las empresas transnacionales reconoció esa realidad y puso algún límite a su acción; incorporó la protección del medio ambiente y normas que defienden al usuario y al consumidor. Solo en forma indirecta, a través de la jerarquía constitucional que se le otorgó a los tratados sobre derechos humanos, se agregaron los derechos sociales. Así se puede establecer una analogía entre el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas y los principios sociales que había establecido la Reforma Constitucional de 1949.

En este contexto pueden señalarse varios aspectos de la Reforma Constitucional de 1994 que exigen ser modificados. Algunos son de naturaleza política; con acuerdos y decisiones políticas pueden modificarse. Otros son de naturaleza legal. La falta de acuerdo de los partidos que adhirieron al Pacto de Olivos derivó a leyes reglamentarias el funcionamiento de varias de las instituciones que se crearon (Consejo de la Magistratura, Comisión Bicameral Permanente). Fue un grave error ya que la implementación depende de acuerdos o desacuerdos en el Congreso con mayorías cambiantes. Pero hay puntos que exigen una reforma de la constitución.

Algunos de los puntos de la Reforma Constitucional que no funcionan son los siguientes:

1- El Jefe de Gabinete de Ministros. Se trata de una institución propia de los sistemas parlamentarios incorporada a un sistema acentuadamente presidencialista como el nuestro. Constitucional y políticamente presidencialista; no puede funcionar. Entre otras cosas fue pensado para hacer frente a situaciones de crisis cuando el Presidente pierde la mayoría parlamentaria. Fracasó durante la crisis del 2001 que culminó con la renuncia del Presidente. No cumplió con el papel político que le habían asignado quienes tuvieron la iniciativa de su incorporación. Tampoco cumple con las funciones de ejercer la administración general del país. No tiene sentido la concurrencia mensual a las cámaras “para informar de la marcha del gobierno”. Casi nunca se ha cumplido y cuando se cumple resulta imposible analizar centenares de preguntas sobre los temas mas variados. Esta obligación conspira contra lo que tendría que ser una labor constante de control de las comisiones del Congreso, citando a los funcionarios para discutir e informar sobre temas específicos. Tampoco es Jefe de Gabinete porque no hay Gabinete. ¿Cuándo se reunió el Gabinete de Ministros según lo establecido por el artículo 100 inciso 5 de la Constitución? No hay Gabinete porque el nuestro es un sistema presidencialista. El Gabinete de Ministros es propio de los sistemas parlamentarios con ministros que representan a los distintos partidos de la coalición gobernante. En Argentina, veinte años después de la reforma constitucional, no hay partidos políticos. El poder es territorial, de los aparatos de gobierno, no de los partidos políticos. Hoy, en algunos casos, hay ministros técnicos, no políticos, que no estarían en condiciones de discutir los grandes temas políticos del país con alguna representatividad.

2- La autonomía de la ciudad de Buenos Aires. Los convencionales constituyentes porteños hicieron un excelente trabajo para establecer la autonomía de la ciudad de Buenos Aires. Lo hicieron en las discusiones previas y durante la reunión de la Convención. Contra todos los antecedentes históricos nos llevaron, a los convencionales de las provincias, a aceptar la autonomía de la ciudad y la elección directa del Jefe de Gobierno. La cuestión capital fue uno de los temas más discutidos y disputados hasta 1880 cuando la derrota de la Revolución encabezada por Carlos Tejedor impuso a la Provincia de Buenos Aires la federalización de la ciudad. Hasta entonces los conflictos entre el gobierno nacional y el de la Provincia de Buenos Aires fueron múltiples; el Presidente no controlaba la ciudad en la que se había establecido el Gobierno Nacional. Los conflictos se solucionaron cuando la capital de la república quedó bajo el control directo del Poder Ejecutivo Nacional. El Presidente designaba al Intendente de la ciudad. Ello resultaba coherente con el artículo 3 de la Constitución que establece que el territorio federal donde se establece el gobierno nacional debe ser cedido (previa cesión dice la constitución) y también con una valoración política que consideraba que la capital pertenecía a todos los argentinos ¿Cómo se concilia cesión con autonomía? Dos gobiernos en la ciudad son fuente de conflictos. Hoy se manifiestan en temas como la seguridad o el control de los servicios públicos entre otros. No puede esperarse conflictos de una gravedad tal como los que provocaron la Revolución de 1880. Los personajes de hoy no tienen la dimensión de los gobernantes del 80, pero los problemas siguen existiendo. Tampoco puede retrocederse quitándole la autonomía a la ciudad de Buenos Aires. Debe pensarse, como solución, en el traslado de la capital a otro lugar y retomar la experiencia histórica. La capital debe estar bajo el control directo de las autoridades nacionales; el Presidente debe designar al intendente.

3-Ley convenio sobre coparticipación federal. El sistema de coparticipación federal debe ser aprobado por todas las provincias Es imposible. La cláusula transitoria sexta establece que el sistema de coparticipación debía ser aprobado “antes de la finalización de 1996”. Ninguna provincia va a ceder su porcentaje en la coparticipación a favor de otras; la ley convenio no se va a aprobar. Debe modificarse, entonces, el sistema impositivo transformando el sistema de recaudación que debe estar fundamentalmente en manos de las Provincias sobre la base del cobro de los impuestos directos. Debe establecerse un sistema de transición durante diez años para que se modifique el sistema impositivo y se efectúen las adecuaciones presupuestarias. Para ello es necesario reformar la constitución. Tal reforma impositiva constituiría la base de un nuevo federalismo.

4- Propiedad de los recursos naturales. En 1994 presenté, en forma simbólica, un proyecto que establecía la propiedad nacional de los recursos naturales. Reproduje, con pequeñas modificaciones, el artículo 40 de la Constitución de 1949 como un homenaje a Arturo Sampay. Era una propuesta simbólica porque la opinión predominante era otra y fue la única de este tipo que se presentó en la Convención Constituyente. Se estableció entonces que el dominio de los recursos naturales pertenecía a las provincias. No se advirtió, ni se advierte en la actualidad, el carácter estratégico de los recursos naturales no renovables, principalmente los que son fuente de energía. Este sistema de propiedad es fuente de conflictos que se van a agravar con el transcurso del tiempo. La propiedad nacional de los recursos naturales estratégicos permitiría una adecuada planificación en beneficio del conjunto de la población. Es un tema que hace a la soberanía de la nación.

5-Atribuciones legislativas del Poder Ejecutivo. La reforma constitucional, erróneamente, reconoció atribuciones que el Poder Ejecutivo se había arrogado al margen de la Constitución. Se reglamentaron los decretos de necesidad y urgencia, la promulgación parcial de las leyes y las delegaciones legislativas. Se estableció, como órgano de control, la Comisión Bicameral Permanente cuya composición se derivó a lo que estableciese la ley reglamentaria. La intención era limitar esas atribuciones. Fue un fracaso constitucional. El Poder Ejecutivo ejerce atribuciones que con anterioridad no tenía. Quizá esas desmedidas atribuciones contribuyeron a superar la crisis de 2001 en los años posteriores, pero tales atribuciones son impropias de un texto constitucional respetuoso de la división de poderes.

6-Consejo de la Magistratura. La reforma constitucional no estableció su composición, derivándola a la ley reglamentaria. Durante años estuvo paralizado. No constituye un organismo ágil en la designación de los jueces. ¿Se trata de errores de la ley, de falta de consenso político o de la naturaleza de la institución?

7. Bloque constitucional federal. La Constitución se complementa con trece instrumentos (tratados, declaraciones y protocolo facultativo) que tienen la misma jerarquía y que constituyen el bloque constitucional federal. De esta manera, la constitución originaria es algo menos de la tercera parte de un conjunto de normas que tienen la misma jerarquía. En una futura reforma sería conveniente sistematizar el conjunto de derechos y garantías contenidos en los textos internacionales para incorporarlos en forma directa a la constitución, eliminando reiteraciones y todas las normas de competencia y organización que contienen los tratados que conservarán su supremacía frente a las leyes.

Después de la Reforma Constitucional de 1994 otros países de América Latina modificaron sus constituciones en forma acorde con los procesos políticos que se vivieron (Venezuela, Ecuador, Bolivia). Incorporaron nuevos derechos y reconocieron la pluralidad cultural de los pueblos de nuestro continente. Consagraron principios económicos soberanos, la función social de la propiedad y formas de participación popular que democratizaron los estados.

Veinte años después de la reforma constitucional los cambios políticos en Argentina han sido profundos, pero su constitucionalismo no se ha adecuado a esos cambios. Tenemos un programa incumplido que es el que estableció la Reforma Constitucional de 1949, que debería ser complementado por principios constitucionales que habiliten una verdadera democracia participativa.

Las reformas constitucionales que se efectuaron en el país respondieron a las urgencias que presentaba la coyuntura política. En 1860 se la reformó para reincorporar a la Provincia de Buenos Aires separada de la Confederación Argentina. En 1949 para posibilitar la reelección presidencial. En 1957 para legalizar la derogación de una reforma constitucional por decreto. En 1994 para posibilitar nuevamente la reelección presidencial. Hoy no existen esas urgencias y es conveniente discutir y elaborar con el tiempo necesario las bases para una nueva reforma.

(Resumen de la exposición efectuada el 23 de agosto de 2014 en el Paraninfo de la Universidad Nacional del Litoral en la reunión de ex Convencionales Constituyentes con motivo del vigésimo aniversario de la Reforma Constitucional. Publicada por Memorias del Sur, Buenos Aires, 2014 ).

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