LA PROPIEDAD DE LOS RECURSOS NATURALES

por Cátedra

(Por Ramón Torres Molina) Tradicionalmente se ha señalado la importancia de los recursos naturales en la economía de un país y su relación con la soberanía del estado. La disputa por el dominio o la explotación de estos recursos (petróleo, minerales estratégicos) ha tenido profundas consecuencias políticas en los países del Tercer Mundo, alterando sus sistemas políticos en beneficio de las potencias imperialistas y de las empresas trasnacionales.

Los recursos naturales pueden ser renovables o no renovables. Tanto unos como otros tienen una importancia económica tal que resulta necesario que el texto constitucional determine sobre su propiedad, esto es si pertenecen a la Nación o a las Provincias. Recursos Naturales renovables como la pesca y ciertas fuentes de energía como la hidroeléctrica, solar, eólica y mareomotriz tienen tanta importancia en la economía de un país como los minerales, el petró¬leo, el gas natural, el carbón mineral, las fuentes geotérmicas y los metales.

Por ello no resulta un criterio adecuado para determinar el dominio de los recursos naturales tomar esa división y atribuir unos al Esta¬do Nacional (recursos naturales no renovables), y otros a los estados provinciales (recursos naturales renovables).

La Constitución de 1949 estableció en su artículo 40 la propiedad de la Nación sobre los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, carbón, gas y demás fuentes naturales de energía con excepción de los vegetales. En esa época no se encontraba desarrollada una tecnología que permitiese el aprovechamiento de la energía eólica y solar, que por sus características deberían ser excluidas del dominio de la Nación.

El Consejo para la Consolidación de la Democracia creado por decreto del Poder Ejecutivo Nacional en su Dictamen Preliminar para la reforma de la constitución considera que, como un elemento que contribuya al fortalecimiento del federalismo, el dominio de los re¬cursos naturales corresponde a las provincias. Entiende que ese es el sistema legal que establece la constitución vigente y critica los principios establecidos por la Constitución de 1949.

La conclusión del Consejo sobre el régimen legal de los recursos naturales es el siguiente:

“Es por todo lo expuesto que consideramos necesario determinar expresamente en la Constitución Nacional el dominio de los recursos naturales, esto es a las provincias o a la Nación según el territorio donde se encuentren, debiendo tomarse, eso sí, todos los recaudos tendientes a preservar la integridad territorial y la soberanía nacional. A estos efectos y dada la importancia económica y estratégica que tienen algunos recursos naturales —piénsese en los hidrocarburos, uranio, energía hidroeléctrica, pesca, etc…. obviamente no tenidos en cuenta por los constituyentes del ‘53— se sugiere el agregado en el texto Constitucional de una nueva causal de intervención federal declarada por ley, cuando la incorrecta explotación de dichos re¬cursos naturales puede poner en peligro la integridad territorial o la soberanía nacional (1).

El Consejo para la Consolidación de la Democracia establece correctamente la relación entre la soberanía de un estado y la propiedad de los recursos naturales, pero siguiendo la orientación ideológica de los sectores sociales dominantes, la sustentada por los teóricos de la economía mundial integrada, postula principios que afectan esa soberanía y que incluso pueden llegar a poner en peligro “la Integridad territorial”. La solución para esa lesión a la soberanía o integridad territorial sería la intervención federal a las provincias. Parecería que el Consejo no advirtiera las consecuencias de las decisiones de una provincia en el marco del Derecho Internacional, que no se soluciona¬rían fácilmente mediante el recurso de intervenir la provincia.

Los recursos naturales de un estado tienen importancia en el mantenimiento de su capacidad soberana, pero por la relación que se establecen con otros estados y empresas transnacionales y por su importancia económica y estratégica, la determinación del dominio sobre los recursos naturales no renovables es inseparable del principio de soberanía.

La constitución vigente no establece expresamente si la propiedad de los recursos naturales corresponde a la nación o las provincias. Parte de la doctrina considera que forma parte del territorio de las provincias, el que no puede ser afectado sin el consentimiento de las legislaturas provinciales (artículo 13 de la Constitución Nacional). Pe¬ro diversas leyes, cuya constitucionalidad fue convalidada por la Corte Suprema establecieron el dominio del Estado Nacional sobre los Ya¬cimientos de Hidrocarburos. Este punto de vista se fundamenta en las facultades del Congreso Nacional para legislar sobre la propiedad en el Código Civil y en el Código de Minería.

En general las decisiones judiciales cuestionaron las normas que establecían límites a la explotación de los recursos naturales por parte de las empresas privadas.

Con motivo del decreto dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Salta el 31 de mayo de 1928 que establecía la caducidad de concesiones otorgadas a diversas empresas petroleras, entre ellas la Standar Oil, la Corte Suprema de Justicia declaró su inconstitucionalidad.

En los fundamentos del fallo se lee:

“Que la materia substancial de la presente demanda y cuya so¬lución importa la decisión de la causa, consiste en la impugnación de inconstitucionalidad del decreto del 31 de mayo de 1928, fundada en que éste es violatorio de los artículos 16, 17 18 y 67, inciso 11 y 108 de la Constitución. Las conclusiones afirmativas a que se llega en los considerandos precedentes respecto de esta cuestión y de la competencia originaria de la Corte, explican que no haya sido necesario entrar al análisis detallado de la prueba producida, con tanta abundancia y, en ocasiones, con notoria impertinencia, como la encaminada a de¬mostrar los antecedentes irregulares de las compañías actoras, sus actuales propósitos inconfesables y el espíritu corruptor que han sembrado en !a provincia de Salta, así como la vinculación espiritual y comercial de aquélla con grandes empresas extranjeras que pretenderían beneficiarse del petróleo nacional atentando contra la independencia y soberanía de la República. Naturalmente, el Tribunal ha debido apartar su ánimo de tales su¬gestiones y buscar sólo en los factores reales de la causa y en les fundamentos legales y jurídicos que sustentan la defensa en los respectivos derechos de contienda, los elementos útiles para resguardar los grandes principios que se han debatido en el juicio, dejando a salvo las instituciones de la Nación, no menos valiosa, sin duda, que su riqueza material y mediante las cuales se hacen efectivas otras garantías, las relativas a la propiedad y al trabajo, directamente comprendidas en el caso de autos, sea cual fuere la procedencia de los capitales empleados” (2).

Para la Corte no interesaba considerar las “impertinencias” de la Provincia de Salta en defensa de la independencia y la soberanía nacional.

La Constitución de 1949 estableció en su artículo 40 la propiedad imprescriptible e inalienable de la Nación de los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón, de gas y de las de¬más fuentes naturales de energía con exclusión de los vegetales. Es el criterio opuesto al propugnado por el Consejo para la Consolidación de la Democracia.

El miembro informante del bloque de la mayoría. Dr. Arturo Sampay explicaba así el significado de la nacionalización del petróleo.

“La reforma constitucional convierte en bienes de la Nación todos los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y cualquier fuente natural de energía, con excepción de las vegetales; los hace bienes públicos que no se pueden desafectar, enajenar ni conceder a particulares para su explotación, es decir, transfiere esos bienes a la categoría de propiedad pública nacional y establece el mono¬polio del Estado para su explotación, introduciendo además, como consecuencia, un cambio profundo en el régimen jurídico de las minas respecto del vigente en el Código de minería.
“La reforma encara la situación de las provincias que, hasta el presente, consideraron fas minas de su territorio como bienes privados de su pertenencia —soslayo la discusión sobre si esto era constitucional, según el grueso de la doctrina argentina, o mera concesión del gobierno federal en su Código Civil, aunque las minas pertenecieran originaria y constitucionalmente a la Nación, como lo sostuvo el sector radical en la Cámara de Diputados en 1928 y especialmente, en forma magistral, Diego Luis Molinari. Ahora, la reforma hace partícipes a las provincias del producto de la explotación, como una indemnización graciosa del gobierno central por esta transferencia— ya que esta Convención Constituyente pudo traspasar la propiedad de las provincias a la Nación—, en la medida que se concertara mediante acuerdos o, en su defecto, por una ley del Congreso, porque después de esta renovación constitucional no deben quedar dudas de que las minas, los yacimientos petrolíferos, son bienes públicos por naturaleza, de pertenencia de la Nación, y por ende, corresponde a ella el derecho de explotarlos.

“Yo no he podido encontrar palabras para encomiar este precepto de la reforma, que nacionaliza y crea e! monopolio estatal sobre nuestro petróleo, ni las expresiones que digan con elocuencia todo cuanto esta resolución significa para nuestro futuro de país soberano y libre; pero se que está en la conciencia de todos la justa valoración de tan magna conquista y que las generaciones argentinas agradecerán para siempre a Perón esta obra que nosotros consolidamos.

“No puedo menos que recordar con emoción aquel gobernante argentino, Hipólito Yrigoyen, que pocos meses antes de su derrocamiento decía que ‘el subsuelo mineral de la República no pue¬de ni debe ser objeto de otras explotaciones que las de la Nación misma’, y cuya deposición, que impidió sancionar la ley que nacionalizaba el petróleo, fue festejada ‘por los ricos terratenientes —según anota Waldo Frank, testigo del 6 de setiembre— sacando de sus bodegas el champán de las mejores vendimias para acompañar el menú de los petroleros americanos’.

“Pienso también, con emoción, en sus últimos días de tristeza y angustia, cuando creía definitivamente perdido nuestro petróleo y acusaba a la Corte Suprema —la misma que constitucionalízaba el Banco de Sir Otto Niemeyer y rechazaba sus escritos, con aire socarrón y suficiencia pedantesca de bachilleres— de haber ‘tronchado, acaso para siempre, la segunda riqueza nativa, por lo que hoy —decía— está entregada a otros predominios, antagónicos con la soberanía de los derechos inmanentes de la República’; pienso, por último, en esa generación de los argentinos universitarios, militares, y obreros, que entregó sus afanes y soportó silenciamientos y persecuciones para ver recuperado el petróleo naional” (3).

Ramella critica la expresión “minerales” utilizada en el artículo 40 señalando que la expresión más correcta sería “yacimientos de minerales” (4). También dice que “el convencional Sampay, en su exposición excedió la idea que encierra el texto constitucional” (5) ya que, en su interpretación, el texto no impide su explotación por particulares.

El dominio de la Nación sobre las fuentes de energía no implica por sí mismo, el ejercicio del poder de decisión soberana del estado nacional. La nacionalización del petróleo en 1958 constituyó el paso pre¬vio para las concesiones de su explotación al capital extranjero, afectándose así la economía del país.

Pero estos problemas se agravarían si cada una de las provincias dispusiera por si misma de los recursos que se encuentran en su territorio. Se llegaría a afectar así la soberanía territorial como prevé el Consejo para la Consolidación de la Democracia.

Por esa razón, en la futura reforma constitucional, debe incorporarse una cláusula similar a la del artículo 40 de la Constitución de 1949, cuya iniciativa correspondió a Arturo Sampay, que establecía la pro¬piedad nacional de las fuentes de energía “con la correspondiente participación en su producto, que se convendrá con las provincias”. Dicha norma debería ser complementada por el principio que establecía el mismo artículo 40 con relación a los servicios públicos que decía que éstos “bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación”. Las provincias podrán participar en la explotación de los recursos energéticos que se encuentren en sus respectivas jurisdicciones según convengan con la Nación y en la dirección de las Empresas de Energía.

En síntesis, el régimen de los recursos energéticos propuestos sería el siguiente:

1. Propiedad imprescriptible e inalienable de la Nación sobre los recursos energéticos.
2. Prohibición de la concesión a particulares para su explotación.
3. Participación de las Provincias en la explotación de los recursos energéticos que se encuentren en su jurisdicción y en las empresas de Energía.
4. Se excluye del dominio de la Nación las fuentes de energía de origen vegetal, la eólica y la solar.

Respetando la redacción del art. 40 de la Constitución de 1949 pro¬ponemos el siguiente artículo para ser incorporado a la Constitución Nacional:

“Los Yacimientos de minas, las caídas de agua, los yacimientos de Petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de las vegetales, eólica y solar, son propiedades imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su explotación de las provincias.

“Su explotación estará a cargo del estado”.

Notas:
(1) Reforma Constitucional. Dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia, Buenos Aires, Eudeba, 1986, pág. 156.
(2) Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Tomo 164 p. 164.
(3) Sampay, Arturo. Las Constituciones de la Argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1975, pág. 503.
(4) Ramella Pablo A. Derecho Constitucional, pág. 599.
(5) Ramella, Pablo, ob. cit., pág. 599.

(Trabajo presentado al Primer Congreso de la Rama Argentina de la Asociación Americana de Juristas “Bases para una reforma constitucional” reunido en Vaquerías, Córdoba, noviembre de 1988. Publicado en Estudios de Historia Constitucional, La Plata, Centro de Investigaciones en Ciencias Políticas, 1989).

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